Robert Gwiazdowski: Laffer w praktyce

Niektórzy krytycy Laffera powiadają, że sama teoria nie dostarcza definitywnych odpowiedzi, i że trzeba sprawdzić jak działa ona w praktyce.

Wielka Brytania doświadczyła efektu przedstawionego przez Laffera już w XIX wieku, gdy politykę finansową wdrażali William Huskisson, Robert Peel i William Gladstone. Zmniejszali oni podatki, co stymulowało rozwój gospodarczy zwiększający podstawę opodatkowania, co w praktyce przyczyniało się do zwiększenia wpływów budżetowych. „Tak jest zawsze” – komentował to zjawisko już w roku 1888 Sydney Buxton – „wzrost wydatków i niedostatek wpływów zawsze idą w parze. Konieczność utrzymywania wysokich podatków dla zapewnienia wysokich wydatków ogranicza wpływy i hamuje ich wzrost – błędne koło, które może być przerwane tylko przez oszczędność w wydatkach.

Oszczędność w wydatkach umożliwia zmniejszenie ciężaru i wzrost wpływów; podatki mogą być zmniejszone, co powoduje dalszy wzrost dochodów”. W praktyce pierwszym eksperymentem tego rodzaju była reforma ceł w 1825 roku. Polegała ona na radykalnym obniżeniu większości stawek celnych na artykuły importowane. Niektóre cła na bawełnę zmniejszono nawet z 75% do 10%. Cło na żelazo zmniejszono z 6 funtów i 10 szylingów do 1 funta i 10 szylingów za tonę. Mimo to, a może właśnie dlatego, w roku 1826 dochody skarbu państwa z tytułu ceł nie tylko nie spadły, ale nawet zaczęły rosnąć. Prawo Laffera zadziałało od razu. Już wówczas zaobserwował to zjawisko Poulett Thomson stwierdzając, że podniesienie poziomu ceł powyżej pewnego punktu powoduje spadek dochodów państwa, podczas gdy ich obniżenie powoduje ich wzrost przy jednoczesnym spadku cen. Potwierdziły to kolejne reformy celne. Choć w ciągu pięciu lat reformowania systemu celnego Robert Peel zmniejszył opłaty celne o 2,5 miliona funtów rocznie, to rozwój gospodarczy tymi reformami spowodowany zaowocował zwiększeniem wpływów budżetowych z 50 milionów funtów w roku 1841 do 55 milionów w roku 1846. Rzecz jasna nie każda redukcja ceł powodowała wzrost wpływów już w następnym roku podatkowym. Początkowo na imporcie niektórych grup towarów budżet odnotowywał stratę. Na przykład strata wpływów z tytułu zmniejszenia stawek celnych na skóry garbowane do roku 1845 wyniosła prawie 37.000 funtów, na terpentynę prawie 80.000 funtów, a na olej palmowy 8.500 funtów. Ale handel tymi towarami zwiększył się odpowiednio o 454.000, 53.000 i 123.000 funtów. Na każdy funt redukcji dochodów państwa przypadały 4 funty korzyści dla sektora prywatnego. W perspektywie długofalowej owocowało to zwiększeniem wpływów budżetowych, potwierdzając prawo Laffera. W odniesieniu do innych grup towarów na potwierdzenie tego prawa nie trzeba było nawet czekać. Cło na rudę miedzi w roku 1842 nie przyniosło praktycznie żadnych wpływów budżetowych. Po jego zmniejszeniu w roku 1843 wpływy wyniosły 47.000 funtów, a w roku 1844 już 70.000 funtów. Podobnie było z przetworami z wielorybów. Choć cła na nie zmalały, to wpływy budżetowe z tytułu ich importu wzrosły już w następnym roku prawie o 50.000 funtów.

W Stanach Zjednoczonych podobny eksperyment podjęto w latach 20-tych, gdy za rządów republikańskich prezydentów Warrena Hardinga i Calvina Coolidge’a Sekretarzem Skarbu został Andrew Mellon. W roku 1924 pisał on: „historia opodatkowania pokazuje, iż nadmierne podatki nie są płacone. (…) W rezultacie źródła dochodu z opodatkowania wysychają; (…) kapitał kierowany jest tam, gdzie nie przynosi ani dochodów państwu, ani zysków ludziom (…) wysokie stopy opodatkowania przynoszą każdego roku coraz mniej dochodów rządowi. (…) Zmniejszając wysokie stopy o połowę, rząd, otrzyma więcej dochodu od zamożnych podatników, niżby otrzymał przy obowiązywaniu wysokich stawek. Zupełnie podobnie, jak w przypadku pana Forda, który robi większe pieniądze ceniąc swoje samochody na 380 dolarów zamiast 3.000”. Kierując się tym przesłaniem, Mellon przeprowadził trzy operacje obniżenia podatków w latach 1921, 1924 i 1926 ze stawki 73% do 25%. Choć oponenci przestrzegali go, że zmniejszenie stawek podatkowych spowoduje niebezpieczny spadek wpływów budżetowych, w rzeczywistości indywidualne podatki zapłacone po obniżce w roku 1925 były wyższe, niż przed obniżką w roku 1924. Nastąpiło bowiem ożywienie gospodarcze, które zaowocowało wzrostem wpływów. „W długim okresie czasu stosowanie umiarkowanych stawek opodatkowania dochodów indywidualnych jest bardziej produktywne niż stosowane stawek wysokich” – konkludował Andrew Mellon swoje doświadczenia w roku 1927. W rezultacie dochód narodowy brutto w latach 1921-1929 przyrastał o około 6% rocznie i wzrósł z $69.900.000.000 do $103.100.000.000. A jako że ceny realne w tym okresie spadły, rzeczywisty wzrost dochodu narodowego brutto wyniósł 54%. Przychody państwa wzrosły zaś do tego stopnia, że Mellon mógł zredukować deficyt budżetowy z $24.300.000.000 do $16.900.000.000. Wprowadzona przez niego reforma nie była ukierunkowana na najzamożniejszych, którzy zaczęli płacić proporcjonalnie więcej podatków niż przed reformą. Dla porównania w roku 1921 podatnicy o dochodach powyżej $100.000 zapłacili podatki, które stanowiły 28% wszystkich wpływów podatkowych, a w roku 1926 podatki płacone przez tę samą grupę stanowiły już 51% całości wpływów. Z drugiej strony osoby z dochodami najmniejszymi poniżej $10.000 w roku 1921 zapłaciły 23% a w roku 1926 tylko 5% ogólnej kwoty wpływów podatkowych.

Gdy kolejnej obniżki dokonała administracja Kennedy’ego w latach 1961-1963 z 91 do 70% wpływy podatkowe w latach 1961-1968 wzrosły nominalnie o 62%, co po uwzględnieniu inflacji z tamtego okresu daje realny wzrost o ponad 30%. Prezydent Kennedy stwierdził wówczas, podczas spotkania Klubu Ekonomicznego Nowego Jorku: „Nasz prawdziwy wybór nie leży pomiędzy redukcją podatków z jednej strony i uniknięciem federalnego deficytu z drugiej strony (…) Oczywistą lekcją ostatniej dekady jest to, że deficyt budżetowy nie powstaje na skutek dzikich wydatków lecz na skutek zbyt powolnego wzrostu ekonomicznego i cyklicznych recesji. (…) Paradoksalną prawdą jest, że stawki podatków są obecnie za wysokie a wpływy podatkowe za niskie i że najrozsądniejszą drogą do wzrostu dochodów w perspektywie długoterminowej jest obniżenie teraz stawek podatkowych (…). Celem obniżania podatków w chwili obecnej nie jest zwiększenie deficytu budżetowego, ale osiągnięcie bardziej dochodowej i rozwijającej się gospodarki, która spowoduje nadwyżki budżetowe”. Jego słowa potwierdziła praktyka. Udział wpływów podatkowych od najbogatszych amerykanów wzrósł z 11,6% w roku 1963 do 15,1% w roku 1966. Już w roku 1965, pierwszym, w którym obowiązywały nowe stawki podatkowe, najbogatsi podatnicy zadeklarowali wyższe dochody podlegające opodatkowaniu i w efekcie zapłacili wyższy podatek, niż płacili według starego systemu.

Teorię Laffera, bazując na wcześniejszych doświadczeniach Mellona i Kennedy’ego, zastosowano na większą skalę w praktyce w latach 80-tych. Zaczęło się wszystko w Kalifornii. 6 czerwca 1978 roku przyjęto w tym stanie tak zwaną Poprawkę 13, zmniejszającą o 50% podatki od nieruchomości. Rewolta podatkowa stała się faktem. Ronald Reagan obniżył stawki podatkowe z 70 do 28% a mimo to, albo właśnie dlatego, wpływy podatkowe miedzy rokiem 1983 a 1989 wzrosły o 28%. Potwierdziła się także po raz trzeci prawidłowość, że obniżenie podatków zwiększa procentowy udział podatków płaconych przez najbogatszych w ogólnej kwocie wpływów podatkowych. O ile w roku 1981 5% najzamożniejszych obywateli dostarczało budżetowi 35,4% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, to w roku 1990 ich udział wyniósł już 44%. Udział płacony przez najbogatszych podatników stanowiących 1% ogółu amerykańskiej populacji wzrósł z 17,9% do 25,6%. Natomiast „dolne” 50% podatników zmniejszyło w tym samym czasie swój udział w ogólnej kwocie płaconych podatków z 7,4% do 5,7%. Jack Kemp, jeden z głównych architektów obniżenia stawek podatkowych w obozie Reagana, stwierdził wówczas, że są „dwie stawki podatkowe, które przynoszą takie same wpływy podatkowe: wysoka stawka przy niskiej produkcji i niska stawka przy wysokiej produkcji”.

Jednakże w roku 1990 prezydent George Bush Senior nie dotrzymał danego wyborcom słowa i górna stawka podatku osobistego podniesiona została z 28 do 31%, co, nota bene, było jednym z powodów jego porażki wyborczej w roku 1992, gdy starał się o reelekcję. Niemniej, jak wykazali Hall i Rabushka, „statystyka za rok 1991, pierwszy rok podatkowy po wzroście stawki podatkowej z 1990 roku, ukazała, że zarówno bardzo bogaci z górnego progu dystrybucji dochodów (górne 1%) jak i zwykli bogaci (górne 5%) płacili mniejsze udziały całości podatku dochodowego w roku 1991 niż w roku 1990” (sic!). Obserwując jakie skutki miało to dla amerykańskiej ekonomii, jak wpłynęło na budżet państwa i jego deficyt oraz na wysokość podatków płaconych przez poszczególne klasy społeczne, można, jak twierdzi Daniel J. Mitchell, wysnuć wnioski na dzień dzisiejszy. Gdy stawki podatkowe maleją, gospodarka lepiej prosperuje, wpływy podatkowe rosną a obywatele o niższych dochodach płacą proporcjonalnie mniej podatków.

Mechanizm działania Krzywej Laffera pokazuje historia opodatkowania papierosów w Stanie New York. Gdy łączne opodatkowanie paczki papierosów wyniosło 26 centów, straty stanu z przemytu papierosów z Północnej Karoliny, gdzie podatek wynosił 2 centy za paczkę, sięgnęły $93.000.000 rocznie. Senator z Manhatanu Roy Goodman zaproponował wówczas jako antidotum podwyższenie podatku o dalsze 8 centów, zwiększenie kar za przemyt do 5 lat pozbawienia wolności dodatkowe zatrudnienie urzędników do zwalczania przemytu. The Wall Street Journal skrytykował te koncepcje twierdząc, że ich rezultatem będzie jedynie zwiększenie biurokracji i wydatków stanowych. Gdy uda się aresztować więcej przemytników, to potrzeba będzie więcej pracy sędziów, więcej więzień i strażników. Żony i dzieci aresztowanych trzeba zaś byłoby otoczyć większą opieką ze strony władz. Dlatego lepszym rozwiązaniem jest zredukowanie stawek podatkowych do 10% za paczkę, co uczyni przemyt nieopłacalnym z ekonomicznego punktu widzenia. Więcej urzędników będzie mogło zostać oddelegowanych do bardziej użytecznej pracy, wymiar sprawiedliwości będzie miał miej pracy z przemytnikami, co pozwoli mu szybciej rozstrzygać inne, istotniejsze sprawy. Palacze przestaną kupować papierosy u przemytników na skutek czego zapłacą de facto większy podatek, gdyż, choć płacić będą mniej za jedną paczkę, to nabędą więcej paczek w sposób całkowicie legalny i opodatkowany. Dochody legalnych dealerów wzrosną na skutek ustania nielegalnej konkurencji, co zwiększy dochody z tytułu płaconego przez nich podatku dochodowego. Na skutek obniżenia podatku o 16 centów na paczce, palacze palący jedną paczkę papierosów dziennie zaoszczędzą zaś 58.4$ rocznie, które z pewnością wydadzą na konsumpcję innych towarów, także opodatkowanych podatkami pośrednimi. W efekcie państwo będzie miało więcej korzyści, niż strat.

Przykład amerykański podziałał także na inne kraje. W Wielkiej Brytanii stawki podatków osobistych zredukowano z 83% w roku 1979 do 40% w roku 1989, we Włoszech odpowiednio od 72 do 50%, w Japonii z 75 do 50%, w Kanadzie z 43 do 29% i nawet w słynących z rozbudowanych programów socjalnych Niemczech podatki obniżono, choć już tylko o 3% (z 56 do 53). Obniżono je także w rządzonej przez socjalistyczne rządy Francji także o 3% (z 60 do 57). Dane uśrednione dla wszystkich państw OECD nie przedstawiają się jednak tak różowo. Co prawda w latach 1960-1980 wpływy podatkowe wyrażone jako procent PKB wzrosły o 5% (z 27 do 32%), a w latach 1980-1995 już tylko o 2.75% (z 32 do 24,8%), ale oznaczało to jedynie osłabienie tempa wzrostu tego wskaźnika, a nie jego obniżenie. W niektórych państwach wprowadzono jednak nie tylko obniżkę przeciętnych stawek opodatkowania, ale także redukcję podatków krańcowych, „decydujących” – jak pisze Wojciech Bieńkowski – „o charakterze zachowań poszczególnych podmiotów gospodarczych”. Zastosowano zatem teorię, że „niższe podatki nie muszą w długim okresie wywoływać deficytu budżetowego, gdyż działają motywacyjnie na zwiększenie podaży czynników produkcji i chęć ich wykorzystania, zwiększając tym samym ogólną podstawę opodatkowania i w konsekwencji również dochody budżetu”. Teoria ta sprawdziła się w praktyce. W Stanach Zjednoczonych obniżenie stawek podatkowych spowodowało zwiększenie podaży pracy o 2%, a co ważniejsze, spowodowało przyspieszenie procesów inwestycyjnych w latach 1982-84 aż o 20%, czego rezultaty, święcąca triumfy gospodarka amerykańska zaczęła odczuwać w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych. Nie bez przyczyny najlepsza sytuacja gospodarcza powstała w krajach, gdzie redukcje podatkowe były najwyższe – w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii. Reformy rynkowe wprowadzone w Wielkiej Brytanii za premierostwa Margaret Thatcher i w Stanach Zjednoczonych za prezydentury Ronalda Reagana przyniosły odpowiednie skutki ekonomiczne. Natomiast gospodarka francuska i niemiecka, gdzie redukcje podatkowe były raczej symboliczne, zaczynają przejawiać oznaki poważnego kryzysu. Gospodarki te, dławione podatkami, które nie otrzymały mocnego zastrzyku świeżej krwi w postaci bardziej radykalnej redukcji podatków, nie wytrzymały po prostu konkurencji. Dlatego u progu 1997 roku w Niemczech rozpętała się batalia o radykalną zmianę systemu podatkowego, która nie doszła do skutku z powodów czysto politycznych. Opozycyjna wówczas SPD kwestię „sprawiedliwości opodatkowania” zamierzała wykorzystać bowiem w nadchodzącej kampanii wyborczej do Bundestagu w roku 1998. Jednak po zwycięstwie wyborczym i objęciu urzędu kanclerskiego przez Gerharda Schredera, a urzędu ministra finansów przez Oskara Lafointain’a, a więc jednego z bardziej lewicujących polityków nowej koalicji rządowej, doszło do obniżki podatków, choć opozycyjna CDU zarzuciła zbytnią opieszałość w reformowaniu systemu podatkowego i obniżania podatków. Górną stawkę podatku dochodowego od osób fizycznych zmniejszono o 6% (z 51 do 45). Stawkę podatku dochodowego od osób prawnych zmniejszono o 15 % (z 40 do 25) znosząc także podatek od zysków kapitałowych ze sprzedaży akcji.

Z tych samych powodów w roku 1997 nawet tradycyjnie dogmatyczna brytyjska Partia Pracy mogła po 18 latach przesiadywania na ławach opozycji powrócić do władzy tylko dzięki zaakceptowaniu w praktyce klasycznego podejścia do ekonomii i podatków, których obiecano nie podnosić. Co prawda podwyższono składkę na ubezpieczenia zdrowotne najzamożniejszych obywateli i zniesiono zwolnienie podatku od dywidend dla funduszy emerytalnych, ale równocześnie zmniejszono stawkę podatku od osób prawnych z 33% na 30%, a podstawową stawkę podatku od osób fizycznych z 23% na 22%.

Koniec XX wieku wywołał zresztą niespodziewaną chęć obniżania podatków u większości polityków. Po objęciu teki Ministra Finansów Francji przez Leurenta Fabius w roku 2000 zmniejszono o 1% podstawową stawkę podatku VAT i zapowiedziano kolejne obniżki innych podatków. Po zwycięstwie w wyborach regionalnych, przed spodziewanym zwycięstwem w wyborach powszechnych za cięciami podatkowymi opowiedział się lider włoskiej prawicy Silvio Berlusconi. W Kanadzie rządząca Partia Liberalna zapowiedziała redukcję podatków w latach 2000–2005 o 58.000.000.000 dolarów kanadyjskich. Stawki podatków od przedsiębiorstw maja zostać obniżone z 28 na 21%. Średnia stawka podatkowa dla osób zarabiających od 30 do 65 tysięcy dolarów ma zostać zmniejszona z 26% do 23%. Takie posunięcia wywołują niepokój Komisji Europejskiej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, które zalecają, szczególnie krajom szybko rozwijającym się, jak Irlandia i Hiszpania, by nie łagodziły obciążeń fiskalnych, lecz przeciwnie zwiększały je dla ostudzenia koniunktury gospodarczej. Jak donosi The Wall Street Journal Europe, „w odpowiedzi na te rady irlandzki minister finansów stwierdził, że w Komisji Europejskiej siedzą komuniści, którzy zawsze będą się sprzeciwiać obniżaniu podatków”.

W Polsce z kolei podwyżka ceł i podatków na samochody sprowadzane z zagranicy w latach 1990-1991 spowodowała nie wzrost, tylko spadek wpływów budżetowych z tego tytułu. Sytuacja powtórzyła się w roku 2000. Po wzroście akcyzy na popularne auta z 4 do 6% ich sprzedaż w maju 2000 roku zmalała w porównaniu z rokiem poprzednim o 26%. Sam wpływ z tytułu akcyzy zwiększył się co prawda o 30.000.000, ale wpływ z podatku VAT zmalał o 43 miliony. Strata Skarbu Państwa wyniosła więc 13 milionów. Podobnie wyglądała sytuacja z wpływami budżetowymi z tytułu akcyzy na wyroby spirytusowe pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Mimo kolejnych podwyżek stawki podatku akcyzowego wpływy z tego tytułu w roku 1999 były niższe niż w roku 1998. I vice versa – po obniżce stawek podatkowych na alkohol w roku 2000 wpływy podatkowe uległy zwiększeniu. Nie dlatego bynajmniej, że zaczęto spożywać więcej alkoholu, tylko dlatego, że zaczęto spożywać więcej alkoholu opodatkowanego. Obniżka obciążeń fiskalnych nałożonych na alkohol zmniejszyła opłacalność przemytu i nielegalnej produkcji.

Należy jednak pamiętać nie tylko o opodatkowaniu zbyt wysokim, ale także zbyt niskim. Pierwsza Rzeczpospolita była, używając dzisiejszych pojęć, prawdziwym rajem podatkowym i zarazem jednym z najbogatszych państw ówczesnego Świata, dopóki po jej skarby nie sięgnęli lepiej uzbrojeni wrogowie. Wpływy podatkowe bezwzględnie muszą starczyć na utrzymanie aparatu państwowego niezbędnego do zapewnienia mu bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Opodatkowanie poniżej poziomu minimum prowadzić może do zgubnych skutków. Z drugiej strony zarówno z „prawa Savasa”, jak i z licznych danych statystycznych wynika, że przedsiębiorstwa prywatne wykorzystują własne zasoby o około 40-50% efektywniej niż działające w tych samych warunkach służby państwowe, które marnotrawią znaczną część posiadanych zasobów na utrzymanie samych siebie. Zatem każda złotówka podatków powyżej niezbędnego minimum oznacza 40-50 groszy straty dla kraju, choć wpływy podatkowe mogą przy tym poziomie opodatkowania jeszcze rosnąć. Dlatego na Krzywej Laffera należałoby zaznaczyć dodatkowy punkt: nie tylko maksimum podatkowego, ale także minimum opodatkowania. Podatki poniżej tego minimum powodują upadek państwa. Każda złotówka podatku powyżej owego minimum jest w połowie marnotrawiona. Przekroczenie zaś drugiego punktu maksimum powoduje zmniejszenie wpływów podatkowych, co w długotrwałej konsekwencji także prowadzić może do upadku państwa.

04.06.2009
Robert Gwiazdowski
***
Tekst ukazał się wcześniej na blogu autora.